2000년 8월 제1차 남아메리카 정상회담에서 브라질의 카르도주 대통령(Fernando Henrique Cardoso)은 지역 내의 부족한 인프라를 개선하고 세계 시장으로의 접근성을 높이고자 남미인프라통합구상(Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana, 이하 IIRSA)을 제안하였다. 남아메리카 12개국이 참여한 IIRSA는 개방형 지역주의를 표방하며 회원국 간의 평등한 참여를 원칙으로 하는 남아메리카 최초의 거대한 인프라 개발 계획으로서 출발하였다.¹⁾ 이에 IIRSA 회원국들은 남아메리카의 인프라 건설을 통해 경제 발전과 남아메리카 통합이라는 큰 기대를 걸었다.

21세기 IIRSA를 통해 표출된 인프라에 대한 라틴아메리카 정부들의 기대는 19세기 철도 교통에 대한 기대감과 유사하다. 라틴아메리카 국가들은 매우 이른 시기인 19세기부터 철도 건설에 적극적으로 참여하였다. 브라질은 1836년 라틴아메리카에서 최초로 철도 건설에 관한 법령을 제정하였는데, 이는 당시 영국에서 본격적인 여객용 공공 철도가 건설된 것이 1825년의 일이고, 리버풀과 맨체스터 간 도시 철도가 최초로 건설된 것인 1830년의 일임을 감안한다면 매우 이른 것이었다. 근대화 시기 철도는 산업화와 발전의 상징이었으며, 서구 국가들의 산업화와 경제 발전으로 라틴아메리카 지역의 농축산물과 광물에 대한 수요가 증가하면서 이 지역의 철도 건설의 필요성이 더욱 높아졌다.

라틴아메리카는 여타 지역에 비해 교통 인프라의 발달이 지연되어 있으며, 이는 라틴아메리카 발전의 저해 요인으로 지적되어 왔다. 21세기 들어서도 라틴아메리카의 부족한 인프라는 저성장의 주요 원인으로 꼽히고 있다. Caldéron and Servén(2004)은 만약 남아메리카의 사회기반 시설이 동남아시아 정도만 되었더라면 실제보다 2.5~5.8% 정도 더 성장했을 것이라는 예측을 내놓기까지 하였다. 라틴아메리카는 넓은 영토에 비해 인구밀도가 낮고 도시를 비롯한 인구 정주지역이 해안지역이나 고산지역에 편중되어 있다. 또한 남아메리카의 안데스 산맥 및 아마존 열대우림 지역, 중앙아메리카 지역의 험준한 산지 지형이나 열대우림 지역은 교통로가 발달하는데 근본적인 장애물이 되어 왔다. 그러나 무엇보다도 인구 및 경제활동의 중심을 라틴아메리카 지역이 아닌 유럽으로 향하게 하고, 식민지 내에서의 교류를 금한 유럽 국가들의 식민지배로 인해 라틴아메리카의 교통 네트워크는 라틴아메리카 도시 간, 지역 간 교류는 매우 미미한 반면 유럽과의 교역은 유리하게 구성되었다.

라틴아메리카에서 교통로의 중요성은 특히 정치권력의 형성 과정에서 일찍부터 부각되었다. 거대한 제국을 통일한 잉카의 권력은 안데스 산맥을 따라 남북으로 이어진 도로에서 비롯되었다. 잉카인들은 절벽을 깎아내고 골짜기에 다리를 놓아 사람은 물론 각 지역의 특산물과 정보가 이동하기 쉽게 만들었다. 잉카인들이 건설한 잉카왕도의 길이는 총 4만 ㎞에 달하는데, 교통로의 정비를 통해 잉카는 제국의 범위를 손쉽게 확대할 수 있었고, 도시간의 기능적 보완 관계가 형성될 수 있었다(남영우, 2009, 4).

비슷한 맥락으로, 19세기 초반 새로이 독립한 국가들은 국가통합과 중앙집권적인 정치 권력의 형성을 위해서는 전국토를 아우르는 교통 인프라의 건설이 매우 중요하다는 점을 깨달았다. 당시 스페인으로부터의 독립을 이룬 국가들에서는 지방 토호 세력인 카우디요(Caudillo) 세력들이 여전히 강력하였고, 브라질은 식민 초기부터 12개의 카피타니아(Capitânia)를 다스리던 지방 토호 세력이 굳건하였다. 강력한 토호 세력은 중앙 정부의 행정력이 미치지 못하는 촌락 지역에서 실질적인 지배 세력으로 자리 잡고 있었다. 이에 19세기 중엽 아르헨티나의 정치학자인 Alberdi는 근대 국가 체계의 건설에서 전국의 지역을 연결할 교통로의 중요성을 역설하였다. 아르헨티나 헌법의 근간이 된 자신의 저서 ‘아르헨티나의 정치조직을 위한 기초와 출발점(『Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina』, 1853년)’에서 그는 “아르헨티나의 국토는 너무 광대하여 철도를 건설하지 않고는 중앙집권적 체제가 불가능할 것”이라고 단언하였다(Alberdi, 1852).

파나마 철도 건설과는 별개로 라틴아메리카에서 가장 먼저 철도 건설을 시도한 국가는 1854년 브라질이었고, 그 과정에서 영국이 가장 주도적 역할을 하였다. 영국에 의해 주도된 브라질 철도의 건설 과정은 이후 라틴아메리카 철도 사업의 전형이 되었으며, 라틴아메리카의 철도 건설과 관련된 일종의 규칙을 남겼다. 대부분의 남아메리카 국가들이 19세기 초반 스페인으로부터 독립 이후 혼란스러운 정국이었던 반면, 포르투갈 왕실의 직접 통치를 받고 있던 브라질 왕정은 철도 건설과 관련된 법안을 가장 먼저 제정하였다.²⁾ 법안의 주요 내용은 부족한 재정과 기술을 외국으로부터 유치하는 방안이었으며 이는 이후 남아메리카 국가들의 철도 건설에서 주요 선례로 작용하였다(김희순, 2020, 152).

브라질 왕정의 철도 건설 관련 법안 제정은 1836년에 이루어졌으나 최초의 철도 건설이 시작된 것은 1854년이었다. 당시 리우데자네이루 주변 지역의 약 15㎞ 정도의 철도 공사는 영국 기술력을 기반으로 시작되었다. 본격적인 수출상품의 운송을 위해 건설된 상파울루 철도는 1867년에야 공사가 시작되었다. 내륙 고원지역에서 재배된 커피를 고도 1,000m에 이르는 세하두마르(Cerra do Mar) 산맥을 넘어 상투스 항까지 운반하기 위해 139㎞ 구간의 철도를 건설하였다. 이 노선은 이후 여러 지선이 설치되어 브라질 고원의 여러 지역에서 재배된 커피가 상투스 항을 통해 수출될 수 있게 하였으며, 이는 상파울루 서부 지역의 발전으로 이어졌다. 철도 건설 법안이 제정된 이후 약 30년이 지나서야 본격적인 철도 건설로 이어진 데에는 당시 브라질 사회를 비롯한 라틴아메리카 사회 전반의 문제점이 작용하였다. 당시 브라질의 자본은 주로 리우에 집중되어 있었는데, 리우 기반 자본들은 상파울루에 투자하려 하지 않았다. 또한 철도 건설에 필요한 노동력이 매우 부족하였다. 지주나 토호들은 자신들의 노동력이 철도 공사 현장으로 유출되는 것을 극도로 꺼리며 철도 공사 관련 인력의 대부분을 영국에서 직접 데려올 것을 요구했다. 이는 결국 공사 비용의 증대로 이어졌으며 건설 과정에서의 기술 이전도 이루어기 어려웠다(김희순, 2020, 153).

1836년 제정된 브라질의 철도법에서는 중앙 정부가 철도 건설 과정에서 소요된 자금의 5%를 매년 건설사에 보전해줄 것을 명시하였다. 그러나 건설 과정에서 지속적으로 어려움이 발생하자 브라질 왕정은 1855년 철도법의 개정을 통해 철도 건설회사의 특권을 더욱 강화시켜 주었다. 철도에 대한 독점적 권리의 기간은 90년으로 늘어났고, 철도를 중심으로 좌우 25km 씩의 구간에는 다른 회사들이 철도를 건설할 수 없었다. 또한 지방 정부도 매년 건설비의 2%를 건설사에 지급하도록 함으로써 정부의 총 보전 부담률은 7%로 뛰어올랐다. 상파울루 철도 건설에서는 이에 더하여 철도 건설 관련 자재 수입에 대해서는 10년 간, 철도에 이용되는 모든 연료에 대해서는 33년간의 면세 혜택이 주어졌다. 공사가 완공되었을 당시 소요된 건설비는 철도 1km당 미화로 약 7만 달러였으며, 브라질 왕정은 139km에 달하는 철도건설 보전비용으로 해마다 영국계 철도 회사에 68만 달러씩을 지급해야만 했다. 상파울루 철도 회사는 1947년 브라질 정부에 귀속될 때까지 영국 자본이 소유하고 있었는데, 가장 이윤이 많이 발생한 1880년부터 1920년 사이 평균 수익률이 10%를 넘을 정도로 영국에서 손꼽히는 투자처로 부상했다.(Mattoon, 1977, 280) 이러한 철도 건설 자금에 대한 연간 5%의 건설비 보전 관행은 이후 인도를 비롯해 여타 라틴아메리카 국가에서도 반복되었다. 이는 결국 철도 자체로 인한 국고의 지속적인 지출로 이어졌고, 라틴아메리카 국가들이 철도를 계속해서 정상적으로 보수하고 유지할 수 없게 만드는 주요한 원인이 되었다.

2) 1836년 제정된 이 법안에서는 리우데자네이루(Rio de Janiero)에서 바이아(Bahia), 미나스제라이스(Minas Gerais), 그리고 히우그란지두술(Rio Grande do Sul)을 잇는 철도를 건설하는 회사에게 40년 간의 독점적인 운영 권한을 약속했다. 같은 해 상파울루 지방 의회는 상투스(Santos)항을 중심으로 파라이바(Paraíba), 티에테 강(Tietê), 캄피나스(Campinas), 이투(Itú), 피라시카바(Piracicaba), 포르투풀리스(Porto Feliz)를 잇는 거대한 철도 및 내륙 수로 네트워크 건설과 관련된 법안을 의결했다(Mattoon, 1977, 273)

참고문헌

김희순, 2020, “남아메리카의 인프라 구축과 관련된 사회적 요인 고찰: 19세기 철도와 21세기 IIRSA를 중심으로,” 한국도시지리학회, 23(1), 149-162.
남영우, 2009, “잉카제국과 고대도시 마추픽추의 성쇠,” 한국도시지리학회지, 12(2). 1-17.
Alberdi, J., 1852, Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina, Imprenta Argentina, Buenos Aires.
Chapman, P., 2007, Bananas: How the United Fruit Company shaped the world, Canongate, New York.
COSIPLAN, 2017, Insumos para elaborar una estrategis que facilite la Integratcion Ferroviaria de Suramerica, Montevideo: Ministerio de Transporte y Obras Publicas.
Caldéron C. and Servén, L., 2004, The Effects of Infrastructure Development onGrowth and IncomeDistribution: Working Papers No.270, Central Bank of Chile
(http://www.bcentral.cl/esp/estpub/estudios/dtbc).
Mattoon, R., 1977, Railroads, Coffee, and the Growth of Big Business in São Paulo, Hispanic American Historical Review, 57(2), 273-295.
Pulley, R., 1966, The Railroad and Argentine National Develpment, 1852-1914, The Americas, 23(1), 63-75.
Rippy, F., 1943, Dawn of the Railway Era in Colombia, The Hispanic American Historical Review, 23(4), 650-663.