중남미 인프라 시장 진출을 위한 효과적인 금융조달 방안
한국수출입은행 인프라금융부 이승훈 부부장
1. 중남미 정부가 인프라 사업 추진시 재원을 조달하는 방법
중남미 인프라 시장 진출을 위한 금융조달 방안을 논의하기 위해서는 먼저 중남미 정부가 자국 인프라 구축을 위해 어떠한 자금조달 옵션을 고려할 수 있는지 이해할 필요가 있다. 인프라 부문은 규모의 경제, 자연독점(natural monopoly) 등으로 인해 정부의 주도적인 역할이 중요한 영역이며, 인프라가 경제발전, 국민복지 등에 끼치는 영향을 고려할 때 인프라 부문에 대한 투자 주체는 궁극적으로 해당국 정부가 될 수밖에 없기 때문이다. 따라서, 인프라 사업에 소요되는 자금을 정부가 어떠한 재원을 활용하여 충당할 수 있는지에 대한 이해가 선행되어야, 수출자 입장에서 그에 대응한 효과적인 금융조달 방안을 마련할 수 있을 것이다.
정부가 인프라 사업 추진을 위해 자금을 조달하는 방법은 크게 ▴자체 재정 활용, ▴외부 차입, 그리고 ▴민관협력(Public-Private Partnerships: PPP) 방식 사업 추진으로 나눌 수 있다. 해당 정부가 개발도상국이라면, 여기에 덧붙여 ▴원조자금(Official Development Assistant: ODA) 조달을 추가적으로 고려할 수 있다.
가. 자체 재정 활용
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정부는 세수(tax revenue)를 활용하여 인프라 사업에 예산을 배정하고, 동 예산을 활용하여 인프라 사업 건설자, 또는 수출자에게 건설대금을 지불할 수 있다. 정부가 자체 재원을 활용하여 인프라 사업을 발주한다면, 수출자는 발주처에게 별도의 금융조달 방안을 마련하여 제시할 필요가 없다. 다만 수출계약 이행을 위한 제작자금 조달과 이행성 보증 발급을 고려하면 된다. 제작자금은 수출자가 공사비용을 투입하는 시점과 발주처로부터 공사대금을 지급 받는 시점간 시차(time lag)를 메꾸기 위한 용도로 활용되며, 수출입은행은 이를 위해 수출자에게 수출이행자금을 제공하고 있다. 이행성보증은 수출자가 발주처에게 수출계약 이행을 담보하기 위하여 제공하는 선수금환급보증, 계약이행보증 등을 의미하며, 수출입은행 등 금융기관으로부터 발급받을 수 있다.
나. 외부 차입
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정부가 외부로부터 차입하는 방법은 다시 국내외 채권발행과 수출금융(Export Credit) 등 금융기관 차입으로 나누어 생각해 볼 수 있다. 물론 유상원조(차관)도 외부 차입에 해당되나, 뒤에서 원조자금을 다루는 파트에서 별도로 논의하고자 한다. 정부가 국채를 발행하여 인프라 사업에 필요한 재원을 조달하는 경우, 수출자는 발주처에게 별도의 금융조달방안을 제시할 필요가 없다. 반면, 해당국 정부가 수출자에게 공사대금 결제를 위한 금융을 주선해 오도록 요구하는 경우 수출입은행, 무역보험공사와 같은 공적수출신용기관(Export Credit Agency: ECA)으로부터 수출금융을 조달하는 방안을 검토해야 한다.
다. 민관협력방식(PPP) 사업 추진
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PPP란 정부가 인프라 사업 설계, 건설, 운영, 자금조달 등과 관련한 과업 일부에 대한 책임과 권한을 민간에게 이양하는 방식을 통칭한다. PPP 방식으로 사업을 추진할 경우, 정부는 일반적으로 금융조달 의무를 민간에게 부과한다. 민간은 자금조달 방법으로 크게 두 가지를 고려할 수 있다. 첫째는 민간 투자자, 또는 수출자 신용으로 기업금융 방식 금융을 차입하는 방법이다. 둘째는 프로젝트로부터 발생하는 미래 현금흐름을 기초로 하여 프로젝트 파이낸스(Project Finance: PF) 방식의 자금을 차입하는 방법이다.
정부가 PPP 방식으로 인프라 소요 자금을 조달할 경우 정부에게는 예산 부담이 없다고 오해하기 쉽다. 그러나 실제로 그렇지만은 않다. PPP 방식으로 사업을 추진하더라도 민간 투자자, 또는 수출자는 인프라 구축을 위해 투입한 비용을 궁극적으로 해당국 정부의 미래수입이나 예산을 활용하여 회수하게 된다. 즉, 민간이 정부로부터 인프라 건설 및 운영에 대한 권한을 부여 받아 국민들로부터 인프라 사용료를 수취하는 사업의 경우, 정부가 인프라를 직접 운영할 경우 벌어들일 수 있었던 미래 과세 수입을 민간에게 반대급부로 지불하는 것이라고 볼 수 있다. 또한, 민간이 인프라를 건설, 운영하며 정부에게 제공하는 서비스의 대가로 정부가 민간에 지불하는 용량사용료(Availability Payment: AP)는 매년 정부의 예산 투입을 필요로 한다. 따라서 PPP 방식으로 사업을 추진한다 해도, 궁극적으로는 정부가 형태만 달리하여 자금을 조달하는 셈이라고 보는 것이 합리적일 것이다.
라. 원조자금 활용
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인프라 사업을 추진하는 정부가 개발도상국이라면 앞서 언급한 세 가지 재원조달 옵션 외에 무상원조와 유상원조를 고려할 수 있다. 무상원조는 수원국에게 상환 의무가 없어 수원국이 선호할 수 있으나, 공여국 입장에서는 규모가 큰 인프라 사업에 대규모 무상원조를 제공하는 것이 부담이 될 수 있다. 이에 따라, 무상원조 사업은 통상 학교, 병원 등 소규모 인프라 사업 건설에 한정되어 활용되곤 한다. 반면, 유상원조는 수원국에게 차관 형태로 제공되므로 상대적으로 규모가 큰 인프라 사업에도 빈번히 활용되며, 통상 다른 형태의 차입에 소요되는 금융비용보다 훨씬 저렴하기 때문에 정부의 차입방안 중 우선적으로 고려될 수 있다. 다만 공여국이 해당 수여국에 제공할 수 있는 유상원조 규모 역시 제한적이므로, 수여국은 자국 인프라 사업 중 정책적 우선순위가 높은 사업 중심으로 차관을 차입한다.
유상원조는 크게 다자원조와 양자원조로 나누어 생각해 볼 수 있다. 먼저 다자원조는 공여국들이 출연, 또는 출자하여 설립된 미주개발은행(Inter-American Development Bank: IDB) 등 국제개발기관이 개도국 정부 앞으로 제공하는 차관을 의미한다. 국제개발기관 차관 지원 대상으로 선정된 인프라 사업의 경우 통상 국제 경쟁입찰을 거쳐 민간 공급자를 선정한다. 수출자가 동 입찰에 참여하여 사업을 수주하는 경우, 별도 자금조달 방안을 고려할 필요가 없다. 양자원조는 수출입은행이 정부로부터 위탁 받아 운영 중인 경제개발협력기금(Economic Development Cooperation Fund: EDCF)과 같이 공여국이 개도국 정부 앞으로 직접 제공하는 차관을 의미한다. 양자원조로 진행되는 사업의 경우도 재원이 확보된 상황에서 차관사업 수행을 위한 공급자를 선정하므로, 수출자가 별도의 자금조달을 고려할 필요가 없다. 지속적으로 한국의 발전경험에 관해 관심을 갖고 자문을 구할 수 있도록 인적네트워크를 형성하는 사업이다. 직접적인 지원효과는 찾기 어려울 수 있지만, 중장기적인 효과를 기대할 수 있다.
< 표 1. 정부 재원에 따른 수출자의 자금조달방안 마련 필요성 >
2. 수출자가 금융을 조달해야 하는 경우 대응방안
앞서 수출자가 발주처에게 금융조달방안을 제시해야 하는 상황은 크게 세 가지로 분류할 수 있음을 살펴보았다. 첫째, 중남미 정부가 수출자에게 공사대금 지급을 위한 차입을 희망하며, 수출자에게 수출금융 등 경쟁력 있는 금융조달을 요구할 경우 금융주선이 필요하다. 둘째, PPP 방식으로 사업을 추진할 경우 민간 투자자, 또는 수출자는 사업에 따라 자체 신용으로 공사대금을 조달해야 할 수 있다. 셋째, PPP 방식 사업 중 발주처가 민간 사업자에게 PF 조달을 요구하는 경우가 있고, 이 때 민간 투자자는 PF를 주선해야 한다.
가. 정부가 자체 신용으로 수출금융 조달을 원할 경우
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수출금융은 자국 수출기업의 수출경쟁력 제고를 위해 공적수출신용기관(ECA)이 제공하는 대출, 보증, 보험 등 장기 저리의 금융을 의미한다. 수출금융은 WTO 체제 하에서 예외적으로 허용되는 수출보조금으로, 수입자는 공사대금 지급을 위한 외부 차입이 필요할 때 수출자에게 자국 ECA로부터 경쟁력 있는 금융을 주선해 오도록 요구하곤 한다. 우리나라는 한국수출입은행, 한국무역보험공사 2개의 ECA를 운영하고 있으며, 수출입은행은 대출, 보증, 투자를, 무역보험공사는 보험을 제공한다.
수출금융의 수출보조금 성격을 고려할 때, 수출금융이 민간금융보다 지나치게 유리한 금융조건을 제공할 경우 세계 무역 질서를 어지럽힐 수 있다는 우려가 있어 왔다. 이에 따라 OECD 회원국은 수출금융의 공정한 운용을 위해 OECD 수출신용협약(Arrangement on Officially Supported Export Credits: OECD Arrangement)을 체결하고, 수출금융에 적용되는 금리, 만기, 상환방법 등을 <표2>와 같이 제한하고 있다.
< 표 2. OECD 수출신용협약상 수출금융 조건 >
인프라 사업 발주처가 중앙정부가 아닌 지방정부, 또는 공기업인 경우도 있을 수 있다. 지방정부나 공기업이 국제신용평가사로부터 BBB- 이상의 투자적격등급을 보유하고 있고, 국제 지방채, 회사채 등을 발행하여 상환한 실적이 있는 경우 해당 지방정부나 공기업 자체 신용으로도 수출금융 취급이 가능하다. 수출입은행은 콜롬비아 보고타市 신용으로 금융을 취급한 사례가 있다. 그러나 지방정부나 공기업의 신용등급이 기준을 하회하거나 채권발행 실적이 충분하지 않은 등 자체 신용으로 금융을 취급하기 위한 요건이 충족되지 않은 경우에는 통상 해당국 재무부 보증을 통해 신용을 보강하게 된다.
수출입은행은 지난해 대출, 보증 방식의 수출금융 외에 중장기 수출채권 매입 방식의 금융지원 수단을 신규 도입하였다. 중남미 건설시장에서는 공사 진행 단계에 따라 발주처가 수출자 앞 수출채권을 발행하고, 채권 만기일에 해당 채권을 상환하는 방식으로 다수의 사업을 진행하고 있다. 이 경우 수출자는 공사비용 충당을 위해 자금을 투입한 후 수출채권 회수 때까지 3~7년 내외의 기간 동안 유동성에 제약이 생기고, 발주처 신용위험에 노출되는 어려움이 있었다. 수출입은행은 수출자가 발주처로부터 발급받은 수출채권을 무소구(non-recourse) 조건으로 매입하여 수출자에게 자금을 공급하고 3~7년 후 발주처로부터 해당 자금을 회수하는 방식으로 우리기업의 중남미 진출을 지원할 계획이다.
나. PPP 사업 진행시 수출자/투자자 신용으로 금융을 조달하는 경우
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PPP 방식으로 추진되는 사업 중 사업규모가 크지 않고 신속한 자금조달이 필요한 사업의 경우 수출자나 해당 PPP 사업 수행을 위해 설립된 현지 특수목적법인(Special Purpose Company: SPC) 투자자가 자체 신용으로 자금을 조달할 수 있다. 사업 규모가 작으면 PF 조달에 부수적으로 발생하는 변호사, 컨설턴트 선임 비용 등으로 인해 ‘배보다 배꼽이 클’ 수 있어 자체 신용으로 차입하는 것이 유리할 수 있다. 또한 발주처가 신속한 사업추진을 희망하며, 우선협상대상자가 사전 제시한 시한 내에 금융 조달을 성사하지 못하는 경우 수주를 취소하겠다고 요구하는 경우도 있는데, 이러한 상황에서도 SPC 투자자는 자체 신용으로 차입을 고려하게 될 수 있다.
기업 자체 신용으로 차입을 추진할 경우 일반적으로 SPC가 차주(Borrower)가 되고, 우리기업은 SPC의 차입금 상환에 대해 연대보증을 제공하는 방식으로 금융을 조달하게 된다. 수출입은행은 현지법인 앞 시설자금 대출을 제공하여 우리기업의 자체 신용으로 PPP 사업 소요 자금을 조달할 때 금융을 지원하고 있다. 해당 금융은 기업 신용등급을 토대로 여신한도가 산출되고, 해당 한도 내에서 비교적 단기간 내에 신속하게 자금이 집행된다는 장점이 있다. 다만, 기업 자체 신용으로 차입할 경우 기업의 차입금 상환 부담이 증가하고 부채비율이 악화되므로, 사업에 따라 선별적으로 선택하는 것이 바람직하다.
다. PPP 사업 진행시 PF 방식으로 금융을 조달하는 경우
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PF란 발주처나 수출자 신용 대신 프로젝트에서 발생하는 미래 현금흐름을 토대로 금융을 일으키는 방식을 의미한다. PPP사업을 위해 PF로 자금을 조달하는 경우, SPC는 인프라 시설을 운영하며 발생하는 수입을 활용하여 금융기관에게 대출금을 상환하게 되며, 만약 사업에서 충분한 현금흐름이 발생하지 않아 SPC가 상환기일에 대출원리금을 상환하지 못하는 경우에도 수출자는 SPC를 대신하여 상환할 의무를 지지 않는다. 즉 수출자는 인프라 사업 수행과 관련된 대출금 상환 리스크로부터 절연될 수 있다는 장점이 있다.
PF의 장점만 들었을 때에는 발주처, 투자자, 수출자 모두 PF를 선호할 것 같지만, 모든 사업에서 PF가 선호되는 것은 아니다. PF는 사업에서 발생하는 미래 현금흐름을 토대로 대출을 취급하게 되므로, 금융기관이 사업의 미래 현금흐름을 분석하기 위해 장시간을 투자하게 된다. 또한, 심사를 위해 변호사, 기술/환경/사회 컨설턴트 등을 다수 고용하게 되므로 부대비용도 발생하게 된다. 금융기관이 SPC 운영 등 경영권에 깊이 관여하게 된다는 점도 사업자 입장에서는 부담스러울 수 있다.
수출입은행은 크게 세 가지 자금을 활용하여 우리기업 PPP사업에 PF를 지원하고 있다. 첫 번째는 수출금융(Export Credit)이다. 우리기업이 SPC에 투자자로는 참여하지 않고 SPC와 수출계약을 체결하여 수출자로만 참여하는 경우 동 자금을 활용한다. 수출입은행은 SPC를 수입자로 간주하고, OECD Arrangement에서 요구하는 PF방식 수출금융 지원조건에 따라 SPC 앞 수출금융을 제공한다. 두 번째는 해외사업관련자금(Overseas Business Credit)이다. 우리기업이 SPC의 지분을 보유하는 경우, 수출입은행은 SPC를 우리기업의 현지 자회사로 보고 우리기업의 해외 사업을 지원하기 위해 동 자금을 제공한다. 동 자금은 OECD Arrangement 적용대상이 아니기 때문에 대출 및 보증의 금액, 만기, 상환방법 등이 수출금융 대비 유연하다는 장점이 있다. 두 가지 자금의 차이는 <표3>과 같다.
< 표 3. PF방식 수출금융과 해외투자금융 조건 비교 >
수출입은행이 PPP 사업을 지원할 수 있는 세 번째 금융 상품은 경협증진자금이다. 경협증진자금은 개도국 경제개발과 우리나라-개도국 간 경제교류 증진에 기여하는 사업을 지원하기 위한 자금으로, 수출입은행이 수출금융보다 저리로 금융을 제공하고, 우리나라 정부가 수출입은행의 조달금리와 대출금리간 차이를 보전해주는 자금을 의미한다. 경협증진자금 지원대상은 2019년 PPP 사업 SPC를 차주로 한 PF 대출까지 확대되었으며, 이에 따라 수은은 PPP 방식으로 진행되는 네팔 수력발전 사업에 경협증진자금을 지원한 바 있다. 경협증진자금은 PPP 사업 추진 과정에서 상업금융 조달에 어려움이 있거나, 사업 성격상 사업주의 최저 요구수익률을 충족하기 어려운 경우 활용 가능하다.
3. 마치는 말
중남미 정부의 가용재원이 역내 인프라 수요 대비 제한적이라는 점을 감안하면, 향후 정부 자체 재정이나 국채 발행을 통한 사업 발주보다는 PPP 방식 사업이나 수출자가 금융을 주선해야 하는 형태의 사업 발주가 지속적으로 증가할 것으로 예상된다. 실제로 중남미는 영국, 호주 등 PPP 선진국 다음으로 가장 PPP 역사가 오래 되었고, 그만큼 PPP 시장 규모도 큰 편이다. 또한, 수출자에게 수출채권을 발행하여 건설대금을 지급하는 등 지역 고유의 금융기법이 잘 발달된 지역이기도 하다. 이러한 시장에서 우리기업이 스페인, 브라질, 일본 등 경쟁국과의 수주 경쟁에서 우위에 서기 위해서는 발주처에게 PF 등 경쟁력 있는 금융조달 방안을 선제적으로 제시할 수 있어야 할 것이다.
