전문가 보고서
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중남미가 권위주의 독재에서 벗어나 민주주의 체제로 이행한 지 30년이 지났다. 과거와 같이 군사 쿠데타에 의한 민주주의 퇴행 현상은 나타나지 않고 있고, 우루과이, 칠레, 코스타리카처럼 자유민주주의가 확립된 것으로 평가받는 국가도 있을 만큼 중남미 민주주의는 다른 지역의 신생민주주의 국가와 비교하여 빠르게 정착되어 왔다. 그러나 1980년대 민주화 이후 이 지역 민주주의 공고화 추세와 현황을 보았을 때 2000년대 들어 확산하고 있는 미국과 유럽 등의 선진 민주주의 위기는 중남미에서도 예외 없이 나타나고 있다. 글로벌 민주주의 후퇴 흐름 속에서 나타나는 대통령 탄핵과 의회 해산, 낮은 대통령 지지율과 정당 체제 쇠퇴, 정치적 양극화, 민주주의에 대한 시민 불신 증가, 대선 불복, 포퓰리즘 부상과 같은 민주주의 퇴보 현상이 중남미에서도 보이고 있기 때문이다.
민주주의다양성연구소(Variety of Democracy, V-dem)는 매년 선거, 자유주의, 참여, 심의, 평등주의를 원칙으로 하여 202개 국가의 민주주의를 개념화하고 측정해 순위를 발표한다1). 2022년 전 세계 민주주의는 1986년 수준으로 후퇴하였고, 중남미 지역의 경우 다른 신생민주주의 국가와 비교하여 민주주의 공고화(democratic consolidation) 측면에서 발전이 있었으나 현재는 1989년 민주화 이행(transition) 시기 수준으로 돌아갔다고 평가하고 있다. 또한 동 연구소는 정권 유형을 ▴폐쇄적 권위주의, ▴선거 권위주의, ▴선거민주주의, ▴자유민주주의 국가로 분류하고, 선거민주주의는 절차적 민주주의가 확립된 국가로, 자유민주주의는 완전한 민주주의 국가로 규정하고 있다. 중남미에서는 우루과이, 칠레, 코스타리카가 자유민주주의 체제로 분류되었고, 선거민주주의 체제에는 아르헨티나, 볼리비아, 브라질, 콜롬비아, 도미니카공화국, 에콰도르, 온두라스, 멕시코, 파나마, 파라과이, 페루가, 선거 권위주의 국가에는 엘살바도르, 과테말라, 니카라과, 베네수엘라가 속해있다. 그리고 폐쇄적 권위주의 체제 국가로는 쿠바가 있다<아래 그림 1 참고>. 중남미는 민주화 이후 약 30여 년이 훌쩍 지났지만 사실상 우루과이, 칠레, 코스타리카를 제외하면, 민주화 이후 자유민주주의 체제로 진화하지 못하고 선거민주주의 체제에 머물거나 다시 역진하는 현상을 보이고 있다. 특히 엘살바도르, 온두라스, 과테말라, 베네수엘라에서는 선거민주주의를 확립하였다가 다시 권위주의로 퇴행하는 민주주의 위기가 관찰되기도 한다.
1) V-Dem Institute, ‘Democracy Report 2023’
민주주의 수준과 질을 측정하는 프리덤하우스(Freedom House)와 EIU(Economist Intelligence Unit)의 “2022 민주주의 지수” 측정 결과에서도 우루과이, 칠레, 코스타리카는 자유 국가(Free country)와 완전한 민주주의 국가(Full democracy)에 올라 자유민주주의를 확립한 국가로 평가받고 있다. 마찬가지로 니카라과, 베네수엘라, 쿠바의 민주주의 지수는 낮은 수준이었고, 온두라스, 볼리비아, 브라질, 멕시코, 페루는 하락하였으며, 과테말라, 엘살바도르의 민주주의 후퇴는 우려스러운 상황이었다.
한편 라티노바로메트로(Latinobarómetro)가 1995년부터 2020년 사이 중남미 시민들을 대상으로 시행한 민주주의 선호도 조사 결과를 보면, 처음 조사를 하던 당시에는 60% 안팎의 시민들이 민주주의를 지지하였지만, 2011년부터 지지도가 하락하기 시작하여 2018년부터는 40%대로 떨어졌다2). 그만큼 권위주의 선호도가 증가한 것은 아니지만, 민주주의와 권위주의 어떤 체제든 상관없다는 응답이 2020년 들어 27%까지 상승한 것에 주목할 필요가 있다. 따라서 앞서 민주화 이후 정치 변동 추세와 시민들의 민주주의 인식 수준을 보았을 때 중남미 민주주의는 최소 민주주의라고 하는 선거민주주의는 확립하였으나 최대 민주주의라고 하는 자유민주주의는 충분히 안착하지 못하고 후퇴하고 있다고 평가할 수 있다.
2) Latinobarómetro, ‘Latinobarómetro Informe 2021’, 2021
국내정치의 복잡성에도 불구하고 중남미 각국의 민주주의 위기에는 몇 가지 공통 요소가 있다. 첫째, 정당 체제 쇠락과 정치 불신 심화이다. 라티노바로메트로에 따르면 2013년 27%였던 정당 신뢰도는 2020년 13%까지 하락했다3). 민주화 이후 시민사회가 성장해가고, 시민들의 요구가 다양해졌음에도 불구하고 이를 수용하고 때로는 행정부를 견제하며 갈등을 조정해야 할 정당이 그 역할을 못했기 때문이다. 시민과 단절되어 대표성도 없고 투명하지도 않은 정당에 대한 불신, 즉 대의민주주의에 대한 불신과 사회경제적 불평등 지속에 대한 불만이 겹쳐 폭발한 것이 2019년 칠레, 콜롬비아, 에콰도르 등에서 일어난 저항이다. 코로나19로 동력을 잃긴 했지만, 시민들이 직접 거리로 나와 변화를 추구했다는 점에서 민주주의 제도가 제대로 작동하지 못하고 있음을 알 수 있다. 여기에 팬데믹으로 교육, 보건, 치안, 경제 등에서 빈곤과 다층적 불평등이 심화하는데도 제도가 제 역할을 하지 못하자 민주주의 제도 전반에 대한 불신으로 확대된 것이다. 이는 민주주의가 불평등을 해결했느냐에 대한 답이기도 하다.
3) Latinobarómetro, ‘Latinobarómetro Informe 2021’, 2021
시민들의 정치 불신은 투표 결과에서도 나타난다. 최근 선거에서 나타난 저조한 투표율은 대의정치에 대한 국민들의 낮은 신뢰를 보여준다. 2021년 페루 대선 1차 투표율은 의무투표임에도 불구하고 70.05%를 기록해 이전 선거보다 11.8%나 낮았고, 무효표가 18.7%에 달했다. 같은 해 치러진 에콰도르 대선에서도 1차 투표율 81%, 결선투표율은 82.7%로 낮았고, 무효표는 1차에서 12.7%, 결선투표에서 17.9%를 기록했다4). 현재 두 국가 모두 행정부와 입법부의 갈등이 격화하여 대통령이 임기를 채우지 못하고 내려온 제도적 위기 상황에 놓여있다.
4) 에콰도르 선거관리위원회(Consejo Nacional Electoral del Ecuador)
제도를 신뢰하지 않으면 전통적인 정당을 넘어 새로운 대안을 찾게 되는데, 최근 신생 정당에 투표하는 유권자들이 늘었다. 2012년과 2015년 사이 중남미 원내 진출 정당의 평균 역사는 45년이었지만, 최근에는 15년으로 급격히 줄어든 것이다5). 기존 정당이 자신들을 대표하지 못한다고 인식하여 새로운 정당을 대안으로 선택했기 때문이다. 이러한 기성 정당의 쇠락 현상은 좌파와 우파 상관없이 나타나고 있다. 칠레에서는 2017년 총선에서 새로운 좌파연합이 돌풍을 일으키며 민주화 이후 지속되어 오던 중도좌파연합과 우파연합의 양강 구도를 무너뜨렸다. 2021년 대통령 결선투표에서도 유권자들은 기존 중도좌파연합과 우파연합 대신 이데올로기 스펙트럼 가장 왼쪽과 오른쪽에 있는 두 후보를 선택하였다. 그러나 새로운 좌파 대통령 보리치(Gabriel Boric)는 집권한 지 한 달 만에 지지율이 30%대로 하락하였고, 헌법제정안이 국민투표에서 부결되며 국정 운영의 동력을 상실할 위기를 맞았다. 그러는 사이 결선투표 상대 후보였던 극우 정치인 호세 안토니오 카스트(José Antonio Kast)가 이끄는 공화당이 헌법위원회 선거에서 승리했다. 최근 10년간 칠레 시민들의 선택은 중도좌파에서 우파로, 우파에서 좌파로, 그리고 다시 극우파로 이동하였다. 변화를 갈망하던 시민들이 새로운 대안에 실망하며 안정을 선택했기 때문이다. 하지만 신생 정당의 경우 기성 정치세력에 대한 반발 때문에 선택을 받은 것이므로 집권 능력이나 정책 능력이 부족한 것이 드러나게 되면 시민들과의 거리는 멀어지기 마련이다. 기성 정당의 대안으로 세계적인 주목을 받았던 이탈리아의 오성운동과 스페인의 포데모스(Podemos)의 인기가 빠르게 하락한 것은 신생 정당의 부상과 몰락을 잘 보여주는 사례다. 그러므로 기성 정당, 기성 정치인에 대한 실망에 대응해 선택한 신생 정당에 대한 투표, 그리고 투표 포기는 새로운 대안이 아니라 민주주의 체제의 약점을 드러내는 것이며 이러한 구조적 위기는 정치적 불확실성을 지속시킬 것이다.
5) UNDP, ‘With me, or against me: The intensification of political polarization in Latin America and the Caribbean’, 2023.02.28
두 번째 특징은 정치 양극화 심화이다. 정치 양극화는 정치인과 시민의 정치적 태도와 소속감이 극단적 이데올로기로 치우치면서 중도적 정치 공간이 사라지는 것을 말한다. 그렇게 되면 서로가 적대자가 되어 타협, 합의, 상호존중, 관용이라는 민주주의 규범을 허물게 된다. 중남미 국가들의 의회 구성의 특징이 파편화된 정당 체계이므로 어느 정당도 안정적인 의석을 확보하지 못한 상황에서 높은 수준의 양극화가 나타나면 정당 간 합의가 어렵고 입법부와 행정부의 교착 상태에 빠지게 된다. 뿐만 아니라 정치인들이 화합 대신 양극화를 선택하게 되면 갈등을 평화적으로 해결하지 않고 긴장을 선동에 이용하며 정치 이외의 비민주적 수단을 강구하게 된다.
<그림 2> 민주주의다양성연구소(V-dem)의 분석 결과는 지난 20년 동안 중남미 지역의 정치 양극화가 계속해서 뚜렷해졌고, 2017년부터는 세계 평균 이상의 양극화 현상이 나타났음을 보여준다. 양극화가 크지 않았던 브라질에서는 2016년 지우마 호세프(Dilma Rousseff) 탄핵을 계기로 부패 척결이 브라질 정치의 핵심 이슈로 등장하면서 시민들이 대립하기 시작했다. 그 과정에서 보우소나루(Jair Bolsonaro) 전 대통령이 자신의 정치적 지지 세력을 확장하기 위해 인종, 지역, 성별, 계층 등에 따른 대립을 조장하였다. 결국 반보우소나루와 반룰라 세력의 극단적 대결 양상으로 치러진 2022년 대선에서 보우소나루는 패배했다. 대선 전부터 부정선거 가능성을 제기했던 보우소나루는 룰라의 대선 승리를 인정하지 않았고, 그의 지지자들은 룰라 임기 시작 일주일 만에 입법·사법·행정 3부 기관에 침입했다. 이에 다른 브라질 시민들이 폭동에 반대하며 민주주의를 지지하는 대규모 시위를 벌임으로써 브라질 사회의 무너진 민주주의 규범과 제도를 국제사회에 여실히 드러냈다.
6) UNDP, ‘With me, or against me: The intensification of political polarization in Latin America and the Caribbean’, 2023.02.28
5년 동안 6명이 대통령직에 오른 페루에서도 인종, 경제, 지역, 계층에 따라 균열이 심하고, 후지모리즘과 반후지모리즘으로 양극화되어있다. 카스티요(Pedro Castillo) 전 대통령 소속 정당의 의석은 의회 130석 중 15석에 불과하여 행정부 지원이 어려웠고, 대통령이 의회 해산을 결정했을 때 여당은 협조하지 않았다. 에콰도르에서는 코레아(Rafael Correa) 대통령을 지지하는 세력과 반대하는 세력이 극명하게 갈린 채 대선을 시행했고, 칠레 대선도 극좌 후보와 극우 후보의 대결이었다. 아르헨티나는 키르츠네리즘(Kirchnerism) 대 마크리즘(Macrism)으로 나뉘며 2000년대 들어 정치적으로 가장 분열된 대선을 치뤘다. 멕시코의 오브라도르(López Obrador) 대통령도 전 정권이나 신자유주의의 탓을 강조하며 분열의 정치를 보여주고 있다. 이처럼 정당의 정치적 통합기능이 질적으로 저하했고, 정치적 반대 세력을 배제하는 정치 양극화 현상이 뚜렷하게 나타나면서 민주주의의 가치와 원칙을 잠식하고 있다.
세 번째 특징은 포퓰리즘 정치의 확산이다. 정당으로 대표되는 제도를 신뢰하지 않는 시민들 사이에서는 스스로 조직하고 이익을 집단화하려는 현상이 나타난다. 시민들이 직접 정치적 의사결정과정에 참여할 수 있는 대안들이 생겨나면서 정당을 통하지 않아도 소셜미디어 같은 플랫폼을 통해 정치인이나 대통령과 직접 소통할 수 있는 환경이 만들어졌다. 또한 시민들이 민주적 제도를 신뢰하지 않으면 정당이나 정책보다는 즉각적인 해결책을 주는 인물이 우선 고려되는 포퓰리즘을 선호하게 된다. 정부의 역량 부족도 극단주의 정치 행위자가 출현하기 좋은 환경을 조성하게 한다. 그렇게 되면 법치가 아닌 인치가 앞서게 되면서 민주주의 발전에 부정적 영향을 미치게 된다. 앞서 제도 밖에서 대안을 찾게 되면서 새로운 정당을 선택했던 것처럼 중남미 대통령 선거에서도 정치 신인을 선택한 경우가 나타났다. 페루의 카스티요 대통령처럼 정치 영역 외부에서 정치 경험이 부족한 후보자가 등장하기도 했고, 브라질의 보우소나루 전 대통령과 엘살바도르의 부켈레(Nayib Bukele) 대통령처럼 민주주의를 불신하는 인물이 선거를 통해 권력을 잡은 후 권위주의적 행보를 보이며 민주주의 제도를 퇴행시키기도 했다. 이들은 부패, 빈곤, 불평등에 대한 해결책이 없기 때문에 민주적 규범과 제도를 넘어 지지층과 직접 소통하며 정치적으로 해결하려고 한다. 그러나 그들이 집권했을 때는 이미 분열된 사회와 정당 시스템 속에서 안정적인 국정 운영을 할 수 없는 상황이고, 정치 경험이나 인식이 부족하기 때문에 충분한 성과를 도출하지 못하고 다시 시민들에게 실망과 민주주의에 대한 불신으로 돌아오게 된다.
또한 권위주의 정부에 의한 입법부, 사법부, 언론, 시민사회 압박은 민주주의와 다원주의 퇴보의 핵심 요소임에도 불구하고, 시민들의 민주주의 인식 수준이 충분히 성숙하지 못한 상황에서는 정부 기능을 견제하기는 어렵다. 부켈레 대통령은 지난 3월 지역 언론사(La Prensa Gráfica)가 실시한 여론 조사에서 91%의 지지를 받았고7), 니카라과의 오르테가(Daniel Ortega) 대통령은 M&R 컨설팅이 2023년 5월 실시한 조사에서 75.4%의 지지를 받았다8). 두 정상이 언론과 표현의 자유를 억압한 상태에서 나온 것이므로 이 여론 조사 결과가 어느 정도 신뢰성이 있는지는 알 수 없지만, 선거 관리의 공정성과 투명성이 보장되지 않은 상황에서 다시 대선이 치러질 것이고, 국제사회의 제재가 실효성이 없는 것으로 드러났기 때문에 이들 국가에서의 민주주의 역진 현상은 계속될 것이다. 이미 선거로 정통성을 인정받은 대통령이 행정부 권력 증대, 야당 무력화, 법치주의 훼손, 언론 및 표현의 자유 탄압 등을 자행함으로써 위로부터의 민주주의 퇴행이 진행되었기 때문이다. 더욱 우려스러운 것은 역내 권위주의 정권의 행태를 목도하면서도 아르헨티나 밀레이(Javier Milei), 칠레의 카스트(José Antonio Kast)와 같은 극단적 성향의 정치인을 선호하는 현상이 나타나고 있다는 점이다. 밀레이 하원 의원은 아르헨티나 트럼프로 불리며, 장기매매와 총기 구매 규제 완화, 여성부와 중앙은행 폐지 등을 주장하는 인물로 차기 유력 대선 후보다. 카스트는 지난 대선에서 44%를 득표한 극우 성향의 후보로 독재자 피노체트를 지지하고 사회 이슈에서도 매우 보수적인 입장이다.
7) El Tiempo, ‘Nayib Bukele tiene una aprobación del 91% en El Salvador, según encuesta’, 2023.03.15.
8) El19digital, ‘Nicaragua obtiene 75.4% de aprobación en la gestión de Gobierno del Presidente Daniel Ortega’, 2023.05.17.
세계적인 민주주의 후퇴 흐름 속에서 국내 정치 이해관계가 대외정책 결정을 좌우했고, 지역과 국제질서는 흔들렸다. 자국 우선주의가 앞서면서 민주주의 공고화를 위한 국제사회의 활동이 그만큼 축소되었기 때문이다. 서구 민주주의, 특히 트럼프 전 대통령의 미국은 브라질을 비롯한 중남미 정치에 상당한 영향을 미쳤고, 엘살바도르 권위주의 정부는 온두라스의 모델이 되었다. 뿐만 아니라 정치는 사회경제적 영역의 영향을 받기 때문에 코로나19로부터 회복하는 기간이 길어질수록 빈곤과 불평등에 대한 분노는 기성 정당 체제 불안과 민주주의 질 저하로 이어질 가능성이 크다. 그러므로 유권자들의 정치 불신과 정당 체제 쇠락, 정치적 양극화, 사회경제적 불평등, 포퓰리즘 확산 현상, 서구 민주주의 위기, 국제질서 혼란 등의 구조적인 문제가 해소되지 않는 한 중남미의 민주주의 후퇴 현상은 상당 기간 지속될 것으로 전망된다.