센터 보고서
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2023-3호
오늘날 저출산, 기대수명 연장 등으로 인해 고령화가 이미 세계적인 흐름으로 자리 잡은 가운데, 중남미도 예외 없이 이러한 글로벌 인구구조 변화 추세에 직면하고 있다. 유엔 중남미·카리브경제위원회(ECLAC)는 2022년 중남미 내 60세 이상 인구가 전체의 13.4%(8,860만 명)를 차지했으며, 2030년 16.5%, 2050년이면 25.1%로 증가할 것이라고 내다봤다(’22.12월). 또한, 미주개발은행(IDB)은 2055년 중남미 인구 피라미드에서 60세 이상이 가장 큰 비중을 차지할 것이며, 2060년의 합계출산율로는 지속 가능한 인구성장을 유지하기 힘들 것이라고 전망했다(’23.6월).
본고는 다양한 보고서를 바탕으로 고령화가 빠르게 진행 중인 중남미에서 연금수입-지출 간의 불균형 등에 대한 우려가 존재하는 가운데, 연금제도 관련 도전과제와 역내 주요 인구 대국인 멕시코와 브라질의 연금개혁 동향, 연금제도 개선을 위해 나아가야 할 방향에 대해 살펴보고자 한다.
연금제도는 은퇴 이후 노년기 빈곤을 예방하고 노년층의 삶의 질 제고를 위해 매우 중요한 사회안전망이다. 그러나 저출산으로 인한 가입자 감소와 기대수명 연장으로 연금지출이 장기간 이어지게 되면 연금 부문의 공공지출이 확대되고, 이는 곧 재정건전성 악화로 이어질 수 있다. 이러한 우려 속에서 중남미 내에서도 가속화되는 인구구조 변화 등 새로운 시대 흐름에 맞춰 연금제도 변화의 필요성이 제기되고 있다.
그러나 ‘인구구조 변화’라는 사회적 현상의 원인이 한 가지가 아닌 만큼 연금제도 개혁이 쉽지 않은 과제임을 인지해야 한다. 가장 중요한 것은 연금제도의 근본적인 목표인 안정적인 노후를 보장하기 위해서 수혜자가 될 연금 가입자의 비율을 늘리는 것이다.
<그림1>에 따르면 공식부문에 종사하는 중남미 경제활동인구(PEA)의 평균 연금가입률은 39%이지만, 소득분위에 따른 실제 가입률의 격차는 최대 45%(1분위(16%)~5분위(61%))까지 벌어진다. 게다가 중남미의 경우 제도권 밖에 놓인 비공식노동 종사자의 비율이 50% 정도로 높은 편이며(ECLAC, ’22.2월), 공식 및 비공식노동에 간헐적으로 종사하는 근로자가 많기 때문에 기여방식의 연금을 수령하기 위한 최소 요건(의무 가입 기간 등)을 충족하기에 구조적인 어려움이 있다.
이와 같은 구조적 어려움을 해결하기 위해 효과적인 연금개혁의 필요성이 대두되는 가운데, 비교적 최근 연금개혁을 추진한 역내 인구 대국인 멕시코와 브라질의 사례를 살펴보고자 한다.
멕시코는 1997년 연금법을 개정한 이래 약 24년 만인 2021년 연금개혁을 단행했다. 이는 과거 연금법 개정(’97)으로 최소 가입 기간이 500주(약 9.6년)에서 1,250주(약 24년)로 대폭 확대되는 등 연금 수령을 위한 요건이 까다로워지면서 요건 미충족으로 연금을 수령하지 못하는 은퇴자들이 증가한 것에서 비롯되었다.
또한, 멕시코의 비공식노동 종사자 비율은 56.6%(ILO, 2022)로 전체 근로자의 절반 이상이 제도에 편입되지 않고 있다. 평균 DC*(Densidad de cotización)는 44.3%(Banco de México, 2019)로, 이는 개인이 노동시장에서 활동한 총 기간 중 공식부문 종사 기간이 절반도 채 되지 않는 것을 의미한다. 이러한 멕시코 노동시장의 특성을 감안할 때, 대폭 확대된 최소 가입 기간을 충족시키는 것은 당시 국민에게 큰 어려움으로 작용했다.
* 총 노동 참여기간에서 연금제도에 편입(공식부문 종사)된 기간이 차지하는 비율
이런 상황에서 2021년 멕시코 AMLO(Andrés Manuel López Obrador) 대통령은 개헌을 통해 수차례 연금개혁을 추진했던 전임 정부들의 노력은 인정하나, 1997년 개정된 연금법이 은퇴자들의 연금 접근성을 제한한다고 비판하면서 더 많은 은퇴자들이 연금 혜택을 받을 수 있도록 연금개혁을 단행하였다. 동 개혁의 주요 골자는 아래 <표1>에 나타나 있듯이 ▴연금 적립 비율 점진적 확대, ▴최소 가입(납입)기간 조정, ▴최소보장연금(PMG1)) 수령 요건 유연화 등이다.
1) 최소보장연금(Pensión Mínima Garantizada, PMG): 연금제도에 가입했으나, 연금 수령을 위한 조건을 충족하지 못한 이들을 대상(주로 저소득층)으로 한 연금제도
| 순위 | 내용 |
|---|---|
| 1 | 고용주의 기여분 증가를 통한 연금 적립 비율 점진적 확대(근로자 기본급 6.5% → 15%(’2030)) - (기존) 기본급의 6.5%(고용주 5.15%, 근로자 1.125%, 정부 0.225%) - (개정) 기본급의 15%(고용주 13.875%, 근로자 1.125%) ※ 2030년까지 점진적 확대 |
| 2 | 근로자의 최소 가입(납입)기간 축소(1,250주(기존) → 750주(’2021) → 1,000주(’2031) - 2021년 750주(14.4년)로 대폭 축소된 이후, 매년 25주씩 증가하여 2031년 1,000주(19.2년)로 점진적 확대 |
| 3 | 최소보장연금(PMG) 수령 요건 유연화<그림2 참고> - 기존 60세 이상, 1,250주 이상 납부한 경우에만 PMG 수령(월 3,289페소 고정) 대상이었으나, 연금개혁으로 소득분위, 최소 가입기간 등의 요건에 따라 차등적용(월 2,622~8,241페소)되면서 수령 대상자 확대 |
| 4 | 멕시코 연금기금운용회사(AFORE)에 납부하는 수수료의 상한선 제한 |
멕시코은행은 AMLO 정부의 연금개혁 관련, 근로자의 기여분은 그대로 유지하고 고용주의 부담률을 확대함으로써 기존 기본급여의 6.5%였던 연금 적립 비율을 2030년 15%까지 단계적으로 높인다는 점이 고무적이며, 이는 향후 연금 수령액 확대에 기여할 것이라고 평가했다. 최소 가입 기간 조정에 대해서는 가입자들의 연금 접근성을 높이고, 재정건전성에 부담이 되지 않는 최적의 가입 기간을 파악하기 위한 의도로 풀이된다고 덧붙였다. 또한, 주로 저임금 노동자들이 받게 되는 PMG의 경우 기존에는 60세 이상, 가입 기간 1,250주 이상인 경우에만 월 3,289페소(약 196달러)를 수령할 수 있어서 혜택이 제한적이었지만, 연금개혁으로 요건 충족 여부에 따라 구간별로 혜택이 차등 적용되면서 노인 빈곤 감소에 긍정적인 영향을 미칠 것이라고 평가했다.
실제로 글로벌 컨설팅사 머서(Mercer)가 발표한 글로벌 연금지수2)에 따르면, 연금개혁으로 인한 연금 수급액 및 수급자 확대로 멕시코 연금의 적정성(Adequacy) 지표가 2022년 2년 만에 27% 상승(36.5% → 63.1%)하는 등 눈에 띄는 진전이 관찰되며 대내외적으로 긍정적인 평가를 받고 있다. 그러나 고령화*가 빠르게 진행 중인 가운데 장기적으로 연금기금을 지탱할 젊은 층의 감소세와 높은 비공식부문 종사율은 퇴직자들의 연금 접근성을 확대하고 존엄한 노년을 보장하기 위해 넘어야 할 산으로 여겨지고 있다.
2) 동 지수는 다음의 하위 지표를 바탕으로 각 국가의 연금제도 평가(2022년 기준, 44개국):▴적정성(소득 계층별로 제공되는 혜택과 연금제도의 효율성 등을 평가), ▴지속가능성(현행 제도의 장기적 지속가능성 평가), ▴완결성(연금제도의 효율적 운용을 위한 법적 체계 수준 등을 평가)
* 멕시코 60세 이상 인구 증가 추이(멕시코 통계청, 2021): 5%(1950)→7.2%(2000)→12%(2020)→23%(2050e)
| 국가 | 총점 | 하위 지표 | ||||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 적정성 (Adequacy) |
지속가능성 (Sustainability) |
완결성 (Integrity) |
||||||||||
| 2019 | 2020 | 2022 | 2019 | 2020 | 2022 | 2019 | 2020 | 2022 | 2019 | 2020 | 2022 | |
| 멕시코 | 45.3 | 44.7 | 56.1 | 37.5 | 36.5 | 63.1 | 57.1 | 55.8 | 57.1 | 41.3 | 42.2 | 43.6 |
| 브라질 | 55.9 | 54.5 | 55.8 | 71.8 | 72.6 | 71.1 | 27.7 | 22.3 | 27.8 | 69.8 | 70.7 | 70.5 |
| 아르헨티나 | 39.5 | 42.5 | 43.3 | 43.1 | 54.5 | 55.6 | 31.9 | 27.6 | 29.4 | 44.4 | 44.4 | 42.9 |
| 우루과이 | - | - | 71.5 | - | - | 84.5 | - | - | 50.6 | - | - | 79.8 |
| 칠레 | 68.7 | 67.0 | 68.3 | 59.4 | 56.5 | 60.0 | 71.7 | 70.0 | 70.3 | 79.2 | 79.6 | 78.9 |
| 콜롬비아 | 58.4 | 58.5 | 63.2 | 61.4 | 62.5 | 65.2 | 46.0 | 45.5 | 55.3 | 70.8 | 70.5 | 71.3 |
| 페루 | 58.5 | 57.2 | 55.8 | 60.0 | 59.5 | 54.7 | 52.4 | 49.2 | 51.5 | 64.7 | 64.6 | 63.7 |
| 중남미 평균 | 54.4 | 54.1 | 59.1 | 55.5 | 57.0 | 64.9 | 47.8 | 45.1 | 48.9 | 61.7 | 62.0 | 64.4 |
| 세계 평균 | 59.3 | 59.7 | 63.0 | 60.6 | 60.8 | 65.7 | 50.4 | 50.0 | 53.0 | 69.7 | 71.3 | 72.9 |
이에 AMLO 대통령은 연금개혁과 더불어 2021.8월 노인 복지 연금* 대상 연령을 기존 68세(토착민은 65세) 이상에서 65세로 낮추며 더 많은 노년층에게 혜택을 부여했으며, 금년에는 노령연금액을 전년 대비 25% 증액하여 격월 4,800페소(약 280달러)씩 지급하고 있다. 더불어 잔여 임기(2023-24) 동안 노령연금 지급액을 매년 25% 인상하겠다고 밝히는 등 연금제도 재정비를 위한 노력을 지속하고 있다.
* 노인 복지 연금(Pensión del Bienestar): 노년층의 최저 소득 보장을 위해 65세 이상의 모든 국민에 격월로 지급되는 비기여 성격의 연금
브라질의 연금개혁은 재정건전화를 2019년 10월 최우선 경제정책 과제로 내세웠던 보우소나우 정부 하에서 추진되었다. 동 개혁의 주요 내용은 ▴연금 수령 최소 연령 상향(남성 65세·여성 62세), ▴최소 납부 기간 조정(15년→20년), ▴소득에 따른 가입자의 기여분 조정(8~11%→7.5~14%) 등이다. 이외에 동 개혁의 가장 큰 변화는 ‘연령에 관계없이 연금 수령 가능’이라는 조건을 폐지한 것이다.
기존 제도하에서는 연금 기여금의 최소 납부 기간(남성 35년·여성 30년)을 충족한 경우, 연령에 관계없이 조기 수령이 가능했다. 20세부터 노동시장에 편입되어 35년간 일한 남성의 경우, 55세면 조기퇴직을 하고 평생 연금을 받으며 지낼 수 있었기 때문에 조기 은퇴자를 어렵지 않게 볼 수 있었다.
그러나 연금법 개정으로 조기 연금 수령 가능이라는 요건을 없애며 연급 수급 조건을 강화했고, 이를 통해 향후 10년간 8,000억 헤알(약 1,600억 불)의 공공지출이 감소할 것으로 기대된다. 또한, 브라질은 동 연금개혁 성공으로 이해관계자들 간의 이견에도 불구하고 협상을 통해 국가가 직면한 문제점을 스스로 해결할 수 있는 국가임을 국내외 투자자들에게 각인시키며 정부 신뢰를 획득했다는 평가를 얻었다(POSRI, 2019.12).
브라질에 있어서 연금개혁은 국가 재정 측면에 있어서도 매우 중요한 의제이다. 브라질은 65세 이상 인구 비율이 그리 높지 않았던 2017년(7.84%, OECD)에도 이미 OECD 평균(8.16%)을 웃도는 연금 지출(11.64%)을 하던 국가로, 공공지출의 상당 부분을 연금 등 사회보장에 편성해왔다. 현재 고령화*가 빠르게 진행 중인 가운데 2015년 13%였던 브라질의 노인부양비율3)이 2075년에는 62.3%로 급증하여 OECD 평균(58.6%)을 넘어설 것으로 예상되고 있다〈표3〉.
이렇듯 고령화가 가속화되면 연금, 보건 등을 포함한 사회보장 지출은 필연적으로 확대되며, 납세자층이 축소된 상황에서 국고에의 타격은 불가피하다. ECLAC 보고서(2020)에 따르면, 브라질의 공공지출 중 연금이 차지하는 부분이 GDP의 9.6%에 달했으며, 중남미 평균인 3.6%를 크게 웃돌았다(멕시코는 GDP 1.7%). 게다가 금년 국가 예산의 40%를 공공부채 상환에 책정할 정도로 높은 공공부채가 지속되는 상황에서 재정건전성 확보를 위한 연금개혁은 미룰 수 없는 국가적 의제였던 것이다.
3) 노인부양비율(Old-age Dependency Ratio): 생산가능인구(20~64세) 100명당 65세 이상 고령 인구의 비율로 정의(OECD)
* 브라질 전체 인구 중 65세 이상 비율 추이(IDB, 2023.3): 4.5%(1990) → 13%(2021) → 22%(2050)
| 국가 | 2015년 | 2020년 | 2023년 | 2050년 | 2075년 |
|---|---|---|---|---|---|
| 멕시코 | 11.4% | 13.2% | 15.3% | 28.9% | 53.7% |
| 브라질 | 13% | 15.5% | 17.7% | 39.5% | 62.3% |
| 아르헨티나 | 19.5% | 20.2% | 21.7% | 30.3% | 44.6% |
| 칠레 | 17% | 19.7% | 22.7% | 44.6% | 61.2% |
| 콜롬비아 | - | 15% | - | 36% | - |
| OECD 평균 | 27.9% | 30.4% | 33.1% | 52.7% | 58.6% |
한편, 국가별 중남미 65세 이상 인구의 수입원을 정리한 <표4>에 따르면 연금 소득을 수입원으로 하는 브라질의 고령 인구는 73.3%로 역내에서 압도적 1위를 차지하고 있다. 반면 근로소득을 수입원으로 하는 비율은 4.7%로 역내 최저수준이다. 즉, 기여방식이든 정부 재원으로 부담하는 비기여 방식이든 브라질 대부분의 고령 인구가 연금 혜택을 받고 있다는 것을 확인할 수 있으며, 브라질 정부가 연금에 많은 지분을 할애하고 있다는 것을 보여준다.
| 국가 | 연금 | 근로 및 연금 소득 | 근로소득 | 수입원 부재 | 합계 |
|---|---|---|---|---|---|
| 과테말라 | 10.5 | 2.1 | 32.9 | 54.5 | 100 |
| 도미니카공화국 | 15.8 | 2.2 | 24.6 | 57.4 | 100 |
| 멕시코 | 23.6 | 1.4 | 19.8 | 55.2 | 100 |
| 볼리비아 | 16.2 | 1.9 | 32.7 | 49.1 | 100 |
| 브라질 | 73.3 | 6.9 | 4.7 | 15.1 | 100 |
| 아르헨티나 | 68.8 | 8.3 | 5.8 | 17.1 | 100 |
| 에콰도르 | 25.5 | 7.0 | 25.2 | 42.3 | 100 |
| 엘살바도르 | 10.3 | 1.6 | 26.1 | 62.0 | 100 |
| 온두라스 | 7.0 | 1.2 | 36.4 | 55.3 | 100 |
| 우루과이 | 68.9 | 4.9 | 6.8 | 19.4 | 100 |
| 칠레 | 42.8 | 8.8 | 7.8 | 40.5 | 100 |
| 코스타리카 | 47.1 | 3.9 | 7.4 | 41.7 | 100 |
| 콜롬비아 | 25.1 | 2.8 | 18.3 | 53.8 | 100 |
| 파나마 | 41.5 | 10.0 | 13.7 | 34.8 | 100 |
| 파라과이 | 8.6 | 1.8 | 34.2 | 55.4 | 100 |
| 페루 | 23.0 | 8.0 | 29.4 | 39.6 | 100 |
| 중남미 평균 | 46.8 | 5.1 | 13.6 | 34.5 | 100 |
브라질의 높은 연금 접근성은 Mercer 글로벌 연금지수에서도 확인할 수 있다<표2>. 동 지표에 따르면 브라질 연금의 적정성은 70점대로 매우 높은 수준을 유지하고 있다. 그러나 지속가능성 지표는 20점대로 역내 최저수준이며, 세계 평균(53점, 2022)의 절반에 지나지 않는 것을 비추어볼 때, 현재 브라질 연금제도는 혜택 측면에서 상당히 많은 이들이 연금 혜택을 받는 것은 분명하나 정부의 높은 사회보장 지출은 지속 가능한 연금제도 운영에 어려움이 예상된다는 것을 확인할 수 있다.
연금개혁 특성상 단기간에 그 성과가 드러나지는 않는다. 그러나 최소 은퇴 연령을 정함으로써 조기 은퇴를 방지하고, 최소 납부 기간을 연장하는 등의 조치들은 공공부채가 높은 상황에서 공공지출 감소를 가능하게 하여 연금기금의 고갈을 늦추는 데 긍정적인 영향을 미칠 것이다.
금년 출범한 룰라 정부 또한 전임 정부에서 개정된 연금법을 승계하고 있으며, 1월 말 비공식 근로자를 포함한 모든 근로자를 대상으로 한 ‘RendA+(Retirement Extra Income)’라고 불리는 연금형 국채를 발행했다. 이는 퇴직자들의 안정적인 노후 소득을 보장하기 위함이며, 근로자들이 일하는 기간 동안 더 많은 RendA+ 채권을 구매하면 노후에 더 많은 소득을 보장받을 수 있기 때문에 노동에 대한 동기부여를 진작시킬 수 있다는 평가도 있다(La Nota Económica, 2023.1).
본고 초반에 언급한 바와 같이 2050년이면 중남미 전체 인구 ¼의 연령이 60세 이상이 될 것이다. 다행히도 유럽 등 다른 지역에 비해서 중남미의 고령화는 상대적으로 늦게 시작되었기 때문에 먼저 고령화를 맞이한 서구 유럽국가들이 축적한 경험과 선례가 중남미 각국이 맞춤형 전략을 수립하는데 긍정적으로 작용할 수 있을 것이다.
65세 이상 100명 중 34.5명의 수입원이 전무한 중남미에서 참고할 수 있는 선진국의 정책사례로는 ▴노동가능연령 상향 및 정년 연장 추진(뉴질랜드), ▴조기퇴직에 대한 인센티브 폐지 및 고령층을 대상으로 한 인재양성 및 역량개발에 대한 세제 혜택 확대(네덜란드), ▴고령 근로자에 만근수당 제공(덴마크), ▴고령 근로자에 유연 근무(파트타임) 허용(핀란드/스위스) 등을 들 수 있다.
실제 OECD와 IMF도 법정 은퇴 연령 연장, 고령 인구가 노동(공식부문)과 연금 수령을 양립할 수 있는 유연한 제도 조성을 제언한바 있듯이, 이러한 정책들은 고령화 사회를 넘어 고령·초고령사회를 앞둔 중남미가 새로운 패러다임에 맞는 고령 친화적 노동정책을 추진하는데 좋은 이정표가 될 것이다.
또한, 중남미의 구조적인 문제인 높은 비공식부문 노동률로 인한 연금 가입자 확대와 수급률 상승을 고려하여 비공식→공식부문 전환을 위한 인센티브뿐만 아니라 제도권 밖에 있는 비공식노동 종사자들도 연금제도에 편입할 수 있도록 탄력적인 제도를 구상해야 할 것이다. 일련의 정책적 노력을 배가하여 중남미가 탄탄한 사회안전망을 갖춘 채 2050년을 맞이하기를 기대해본다.
참고문헌
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- Informalidad laboral en América Latina: propuesta metodológica para su identificación a nivel subnacional, ECLAC (2022.2.2)
- La Reforma del Sistema de Pensiones de México: Posibles Efectos sobre las Jubilaciones, la Dinámica del Ahorro Obligatorio y las Finanzas Públicas, Banco de México (2021.3.3)
- Envejecimiento en América Latina y el Caribe: inclusión y derechos de las personas mayores, ECLAC (2022.12.13)
- El contexto sociodemográfico y económico del envejecimiento en América Latina, PAHO (2023)
- Perspectivas demográficas del envejecimiento poblacional en la Región de las Américas, PAHO (2023)
- Panorama Laboral 2022 de América Latina y el Caribe, ILO (2023.2.7)
- Panorama de la protección social en América Latina y el Caribe: Tendencias de la seguridad social con foco en los sistemas de pensiones y la seguridad económica de las personas mayores, ILO (2022.12)
- Envejecimiento de América Latina: En 2030 habrá más mayores de 60 años que menores de 15, UN (2023.4.27)
- Pese a la reforma de pensiones, no le alcanza, joven, Expansión (2023.4.21)
- AMLO promete revisar el sistema pensiones de México, Bloomberglínea (2023.6.6)
- ¿A cuánto asciende el empleo informal en América Latina?, Statista (2023.6.28)
- Pensión Bienestar: de cuánto será el depósito de julio, Infobae (2023.6.28)
- Gobierno de Brasil no considera revisar las reformas, dice jefe de Gabinete, Euronews (2023.1.4)
- Estos son los países de la región que aprobaron el mayor gasto fiscal para este año, La República (2023.3.13)
- ¿Qué podemos aprender de las reformas pensionales en Brasil, Chile, México, Uruguay y EE.UU.?, La Nota Económica (2023.1.23)
- Envejecimiento y atención a la dependencia en Brasil, IDB (2023.3)
- Pensions at a Glance 2021, OECD (2021.12.8)
- Melbourne Mercer Global Pension Index 2019, Melbourne-Mercer (2019.10)
- Mercer CFA Institute Global Pension Index 2020, Mercer-CFA Institute (2020.12)
- Mercer CFA Institute Global Pension Index 2021, Mercer-CFA Institute (2022.10)
- 브라질 연금개혁 그 이후, POSRI, 오성주 수석연구원 (2019.12.24)
- 브라질 신정부의 연금제도 개혁 추진 동향과 전망, KIEP (2019.4.19)
- 브라질 재정위기 극복을 위한 범위: 연금개혁을 중심으로, 이미정 (2018.8.17.)
- 공적연금 민영화와 비공식 노동시장: 라틴아메리카 국가 패널 분석, 재정학연구, 김도형 (2022.1)
- 중남미 주요 국가의 연금개혁 비교, 이베로아메리카연구 제1집 (1999)
